Por: Horacio Duque

Introducción

El presidente Gustavo Petro ha convocado una Consulta Popular para enfrentar el bloqueo institucional que ha sufrido su gobierno y sus principales iniciativas, entre ellas, las “reformas sociales” (salud, laboral, ley de refinanciación, etc.) en el Congreso Nacional. Dicho bloqueo se hizo manifiesto y explícito en la Comisión Séptima del Senado cuando se archivó el proyecto de reforma laboral sin desarrollarse el debate normal y necesario.

Inicialmente, la propuesta de Consulta Popular se planteó como un instrumento para movilizar al pueblo en torno al contenido de específico de la reforma laboral y obligar con ese mandato a los congresistas a que finalmente conviertan el proyecto de reforma en Ley. Sin embargo, por lo que se observa en las primeras de cambio de esa iniciativa, pareciera que se va a ir convirtiendo en una especie de plebiscito en torno al apoyo o al rechazo al gobierno progresista, que colocará en la escena pública el debate sobre las barreras institucionales que han impedido que el gobierno progresista avance y concrete los cambios propuestos, y que lograron mayorías en la elección presidencial de 2022.

Además, dado que el bloqueo institucional al gobierno no sólo ha provenido del Congreso, sino que ha operado desde las Cortes Judiciales (Corte Constitucional, Corte Suprema y Consejo de Estado), los órganos de control (Procuraduría y la Fiscalía cuando estaban en manos de Margarita Cabello y Francisco Barbosa) y el Consejo Nacional Electoral, el ejercicio de la Consulta Popular adquiere una connotación más amplia en relación a la institucionalidad misma, o sea, el carácter y formas de la democracia colombiana.

Ese fenómeno de bloqueo institucional a todo nivel también lo vivieron hace pocos años los gobiernos progresistas y/o de izquierda en América Latina como Venezuela, Ecuador, Bolivia, Brasil, Argentina, Honduras y Paraguay. En algunos de ellos se desató una verdadera “guerra jurídica” (lafware) que llevó a juicios y hasta golpes de Estado “blandos” y “duros” que como en Paraguay, Honduras y Perú, sirvieron para destituir a sus respectivos presidentes.

Para resolver esa situación de bloqueo institucional, en aquellos países en donde los presidentes progresistas y/o de izquierda habían logrado triunfos electorales importantes (Hugo Chávez en Venezuela, Rafael Correa en Ecuador y Evo Morales en Bolivia), se convocaron Asambleas Constituyentes para cambiar –por lo menos en materia formal– las Constituciones, y poder impulsar transformaciones más profundas en las instituciones de esos países. No obstante, ello no se logró plenamente. Es un tema que se abordará más adelante en este ensayo.

El pulso que se va a jugar el gobierno progresista con la Consulta Popular, tiene que ver con la contradicción evidente entre la existencia de una institucionalidad conservadora, heredada desde la Colonia, y el programa de gobierno y el Plan Nacional de Desarrollo aprobado en los primeros meses del gobierno progresista. De lograrse una participación contundente de los ciudadanos y del pueblo colombiano en respaldo a las reformas bloqueadas y saboteadas, no sólo podría asegurarse la continuidad del gobierno progresista en las elecciones de 2026 sino que se dejaría la puerta abierta a la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente en el siguiente período gubernamental.

Además, es importante anotar que lo que ocurre en Colombia no es algo excepcional. Hace parte de lo que a nivel mundial se identifica como la crisis de la democracia representativa liberal de Occidente (“colapso de la democracia”, la llama Paul Krugman), en donde proyectos políticos de tipo autoritario y neofascista han ido ganando terreno político, con base en discursos y propuestas que cuestionan el “sistema” y que se proponen no solo reformar el Estado sino socavarlo y “destruirlo” desde adentro, como ocurre actualmente en los EE.UU., en donde la élite de los “nuevos señores tecno-feudales” (oligarquía tecnológica) están llevando al extremo lo que soñaron –en su momento– los teóricos más radicales del neoliberalismo pero, ahora, no con la visión de la globalización neoliberal sino con una concepción “nacionalista de gran potencia”.

Por ello, por lo que la Consulta Popular en ciernes representa en este momento de la vida política de nuestro país, es que se elabora este ensayo con una mirada amplia y compleja. En ese sentido se aborda, en primera instancia, lo que es el colapso de la democracia representativa en Colombia y en el mundo, sus causas y consecuencias para la población, especialmente para los trabajadores y para los pueblos marginados y oprimidos. En esa dinámica se identifican los síntomas de la crisis de la democracia representativa en Colombia, como la corrupción, la desigualdad y la violencia; se analizan las causas profundas de la crisis, como la concentración del poder económico y político en manos de una élite; y se muestra cómo la crisis de la democracia representativa afecta a los ciudadanos y a la sociedad en general.

En un segundo momento del ensayo, se realiza una revisión de lo que fue el proceso de convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 y de la Constitución Política que fue resultado de ese ejercicio, dado que lo que hoy ocurre en Colombia está totalmente ligado a ese momento de la vida colombiana. Se describe el contexto histórico y político en el que se llevó a cabo la ANC de 1991; se analizan los logros y limitaciones de la Constitución Política aprobada y se muestra cómo la Constitución ha sido reformada y reinterpretada a lo largo del tiempo hasta la actualidad.

En un tercer momento, para comprender con mayor profundidad lo que ocurre en el campo del Estado tanto en Colombia como en el mundo, se describen los principales cambios que han ocurrido en el capitalismo y el surgimiento de una oligarquía tecnológica que se comporta como una versión posmoderna de “señores tecno feudales”, que son resultado de décadas de globalización neoliberal y grandes transformaciones tecnológicas. Se analiza el surgimiento de esa oligarquía tecnológica y su impacto en la economía y la política, a fin de mostrar cómo esas nuevas elites de “milmillonarios digitales” están desafiando no solo la democracia liberal representativa sino también, desde su “nacionalismo imperial” desconocen y destruyen todas las normas internacionales que se aprobaron después de la segunda guerra mundial que se basaban en colocar la soberanía nacional de todos los países en términos de autonomía de los pueblos y autodeterminación de las naciones.

Un cuarto tema que se trabaja en el ensayo, que necesariamente surge como respuesta a la crisis de la democracia liberal, es el de la necesidad de construir y fortalecer formas nuevas de democracia que efectivamente sean más participativas, inclusivas y transparentes, para enfrentar las derivas autoritarias y dictatoriales que están en pleno desarrollo en el mundo. Para hacerlo se aborda en forma sintética la revisión de la evolución de la democracia desde Grecia y Roma, pasando por la revolución francesa y estadounidense, hasta llegar al momento actual. Allí podremos ver cómo la humanidad ha construido “otras democracias” como la directa, la “representativa limitada”, la deliberativa, la “ilustrada” o del conocimiento (consejos de sabios y sabias, ancianos y ancianas), la participativa y la plebiscitaria, que en Colombia también tiene diversas manifestaciones a lo largo de su historia.

El quinto punto a trabajar es la Consulta Popular que está en proceso de ser convocada y realizada en las próximas semanas y meses. Se describe el contexto y el propósito de esa Consulta; se analizan los desafíos y oportunidades que plantea ese proceso para la democracia en Colombia y se plantea cómo la Consulta Popular puede ser un mecanismo para fortalecer la participación ciudadana y la democracia en Colombia. En este aparte se elabora un balance de la experiencia de los referendos de 2003, 2016 y 2018, y del abortado Referendo del Agua. También se abordan los temas jurídicos de la Consulta y se identifican los sujetos sociales que entrarán en tensión y dinámica política con ocasión de esa iniciativa política que va a poner a prueba a la sociedad colombiana, en donde saldrán a flote las contradicciones y conflictos que se han acumulado a lo largo del tiempo y que irrumpieron con vigor en el pasado “estallido social” de 2021.

Finalmente, en las conclusiones se presentan una serie de propuestas relacionadas con el contenido de las preguntas de la Consulta Popular y con la estrategia para lograr movilizar no sólo a los trabajadores y sectores que participan tradicionalmente en los procesos electorales sino para tratar de llegarle al 45% de la población que no participa en política en nuestro país.

El colapso de la democracia

En ese sentido se aborda, en primera instancia, lo que es el colapso de la democracia representativa en Colombia y en el mundo, sus causas y consecuencias para la población, especialmente para los trabajadores y para los pueblos marginados y oprimidos. En esa dinámica se identifican los síntomas de la crisis de la democracia representativa en Colombia, como la corrupción, la desigualdad y la violencia; se analizan las causas profundas de la crisis, como la concentración del poder económico y político en manos de una élite; y se muestra cómo la crisis de la democracia representativa afecta a los ciudadanos y a la sociedad en general.

La crisis de la democracia representativa en Colombia y en el mundo

La crisis de la democracia representativa en el mundo, que el economista Paul Krugman ha denminado “El colapso de la democracia” se manifiesta en la desconfianza generalizada en las instituciones públicas, que es un problema común en muchos países, lo que ha llevado a una menor participación ciudadana en la política y a una mayor apatía hacia la democracia.

La encuestas de opinión pública han mostrado una disminución en la confianza en las instituciones públicas en muchos países occidentales. Por ejemplo, según una encuesta de Gallup en 2020, solo el 43% de los estadounidenses tenía confianza en el gobierno federal.

Las protestas y movilizaciones sociales han sido una manifestación común de la desconfianza en las instituciones públicas. Por ejemplo, los movimientos como Occupy Wall Street en Estados Unidos o el movimiento de los chalecos amarillos en Francia han expresado su descontento con la política y las instituciones públicas. La crisis de legitimidad de las instituciones públicas ha llevado a una menor participación ciudadana en la política y a una mayor apatía hacia la democracia. La abstención en las elecciones ha aumentado en muchos países occidentales.

Además, los escándalos de corrupción y la percepción de que las instituciones públicas están al servicio de los intereses de una élite económica, han contribuido a la desconfianza en las instituciones públicas. Por ejemplo, el escándalo de corrupción en la Unión Europea conocido como Qatargate, ha generado una gran controversia y ha erosionado la confianza en las instituciones europeas.

Igualmente, la desconfianza en los medios de comunicación ha contribuido en que la población no tenga la más mínima credibilidad en las instituciones públicas. Por ejemplo, la percepción de que los medios de comunicación están sesgados o manipulados ha llevado a una mayor prevención frente a la información que se difunde a través de estos medios.

En el caso de Colombia, la situación es más grave. Según una medición de capital social realizada por la Corporación para el Control Social (Contrial) en 2018, la confianza en la administración pública en general es muy baja, con solo 1,9 sobre 10. La confianza en el gobierno municipal y departamental también es baja, con 1,72 y 1,14 sobre 10, respectivamente.

El Congreso es la institución con el nivel más bajo de confianza ciudadana, con 0,86 sobre 10, según la misma medición. La Iglesia, por otro lado, es la institución con mayor confianza, con 6,4 sobre 10. La Encuesta sobre Ambiente y Desempeño Institucional (EDI) realizada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) en 2018 encontró que el 42,8% de los servidores públicos considera que la ausencia de valores éticos es el factor que más influencia puede tener para que se presenten prácticas irregulares en la administración pública.

La corrupción y el abuso de poder son algunos de los motivos que contribuyen a la desconfianza en las instituciones públicas en Colombia. Según un estudio de la Universidad Autónoma de Bucaramanga (UNAB), el 80% de la población colombiana desconfía en las instituciones públicas debido a estos motivos. La pandemia del Covid-19 ha paralizado al mundo y ha fracturado alianzas, lo que ha expandido brechas que se estaban sanando. Esto ha contribuido a aumentar la desconfianza en las instituciones públicas en Colombia.

Lo anterior ha creado condiciones para que se presente un de movimientos populistas lo que se constituye una manifestación evidente de la crisis de la democracia representativa, ya que estos movimientos a menudo cuestionan la legitimidad de las instituciones democráticas y promueven soluciones autoritarias.

Entre los movimientos populistas en el mundo tenemos, por ejemplo, el movimiento Tea Party, que surgió en 2009. Es un movimiento populista que se opone a la globalización neoliberal y a la intervención del gobierno en la economía. También, la campaña presidencial de Donald Trump en 2016 y 2024, se caracterizó por un discurso populista que apelaba a la nostalgia por un pasado glorioso y a la oposición a la globalización y la inmigración. El movimiento de los chalecos amarillos en Francia, que comenzó en 2018, es un ejemplo de un movimiento populista que se opone a las políticas económicas y sociales del gobierno. También, el ascenso de partidos populistas como el Frente Nacional en Francia, el Partido de la Libertad en Países Bajos y el UKIP en el Reino Unido han sido influenciados por la oposición a la globalización y la inmigración.

En América Latina los ejemplos más visibles de este tipo de movimientos son los procesos políticos liderados por Jair Bolsonaro en Brasil, Nayib Bukele en El Salvador y Javier Milei en Argentina. Se podría decir que los procesos “socialistas” de Hugo Chávez en Venezuela, Rafael Correa en Ecuador y Evo Morales, portaban ciertos aspectos “populistas” aunque con enfoques de izquierda, y también fueron resultado de la crisis de la democracia liberal.

El ascenso de líderes populistas como Narendra Modi en la India y Rodrigo Duterte en Filipinas, también hicieron parte de ese mismo proceso y fueron influenciados por la oposición a la globalización neoliberal y la búsqueda de una mayor soberanía nacional.

Otro tipo de manifestaciones de la crisis de la democracia representativa “liberal”, en el caso de Colombia, se concreta en las protestas y movilizaciones sociales. Estas han sido una manifestación común de la crisis de la democracia representativa en Colombia, ya que los ciudadanos buscan expresar su descontento y exigir cambios. La crisis de legitimidad de las instituciones públicas es un problema grave en Colombia, lo que ha llevado a una menor confianza en el gobierno y en las instituciones democráticas. La corrupción y el clientelismo han sido problemas endémicos, lo que ha debilitado la confianza en las instituciones públicas. La desigualdad económica y social es un problema de mayor importancia en Colombia, lo que ha llevado a una sensación de exclusión y marginación entre ciertos grupos de la población.

Otras manifestaciones de esa situación las encontramos en la existencia de democracias iliberales que conservan la práctica de las elecciones periódicas pero revocan o limitan las garantías constitucionales y la transparencia en las acciones de gobierno. También, el surgimiento de autocracias que ofrecen supuestas respuestas a las necesidades de los ciudadanos pero niegan las libertades individuales y los sistemas de Estado de derecho.

La democracia representativa en Colombia y en el mundo ha sido criticada por ser selectiva y discriminatoria, y por no permitir la participación directa y real de los ciudadanos en la toma de decisiones.

Definición

La crisis de la democracia representativa en el mundo occidental se puede definir como el agotamiento de la capacidad de control, la ingobernabilidad y ausencia de participación, la resistencia y los desafíos de la globalización neoliberal, la crisis de legitimidad política, y la aparición de lo que algunos teóricos denominan “postdemocracia”. Todo lo anterior, obliga a plantearse la necesidad de redefinir la democracia. Alrededor de ese tema se ha abierto el debate entre democracia procedimental y sustantiva y la importancia de redefinir los llamados valores democráticos.

La democracia representativa “liberal” ha mostrado debilidades en su capacidad para controlar y responder a las demandas de la sociedad. Esto se debe en parte a los cambios que se han producido en el capitalismo y a los efectos de la globalización neoliberal, que han llevado a una desconexión entre los intereses de los ciudadanos y las acciones de los gobiernos que, por lo general, representan los intereses de las poderosas oligarquías financieras, que en los últimos años se han consolidado como “milmillonarios tecnológicos” o “oligarcas tecno-feudales”.

Los «oligarcas tecnológicos» o «tecno-feudales» son aquellos líderes y dueños de las grandes empresas tecnológicas que, según la teoría del tecno-feudalismo, ejercen un poderío comparable al de los señores feudales en la Edad Media. Estos individuos controlan vastos recursos, plataformas y datos, creando una dependencia de los usuarios que se asemeja a la relación entre los siervos y los señores en el pasado.

Los principales tecnoligarcas y las empresas que lideran son Jeff Bezos dueño de Amazon; Mark Zuckerberg de Meta o Facebook; Elon Musk de X (antes Twitter); Tim Cook de Apple; Sundar Pichai de Google; Shou Zi Chew de TikTok; Satya Nadella de Microsoft; Pável Dúrov de Telegram; y Sam Altman de OpenAI. Estos líderes milmillonarios, al controlar plataformas digitales que son esenciales para la comunicación, el comercio y la vida diaria, ejercen un poder económico, político y social significativo. La teoría del tecnofeudalismo, desarrollada por economistas como Yanis Varoufakis, argumenta que este nuevo sistema de dominación está reemplazando al capitalismo tradicional.

Retomando la idea del colapso de la democracia, se puede afirmar que la ingobernabilidad y la falta de participación ciudadana son problemas significativos. La democracia representativa ha sido criticada por ser más una herramienta de las oligarquías financieras y tecnológicas que controlan en forma absoluta la economía de los diferentes países, lo que lleva a la deslegitimación de la autoridad y el desgaste de los gobiernos.

La globalización neoliberal ha generado nuevos desafíos para la democracia representativa, como la des-intermediación política y la posibilidad de una democracia virtual. Algunos estudiosos y teóricos argumentan que la tecnología puede ser una herramienta para mejorar la participación ciudadana, mientras que otros analistas la perciben como una amenaza a la democracia representativa tradicional.

La crisis de legitimidad es un tema central en la discusión sobre la democracia representativa. La percepción de que los gobiernos no responden a las necesidades y demandas de los ciudadanos ha llevado a una erosión de la confianza en las instituciones democráticas. Por ello, algunos autores hablan del surgimiento de una “postdemocracia”, en la que la democracia representativa tradicional está siendo reemplazada por nuevas formas de relación entre los ciudadanos y el poder. Esto podría incluir la manipulación mediática y la pérdida de control ciudadano sobre las decisiones políticas.

Existe un consenso generalizado en que la democracia representativa necesita ser redefinida para abordar los desafíos actuales. Esto podría implicar la búsqueda de nuevas formas de participación ciudadana, revivir y reinventar “otras democracias” como la directa, la deliberativa, la “ilustrada” o consejos de sabios o ancianos, y la incorporación de tecnologías para mejorar la democracia y la reevaluación de los valores fundamentales de la democracia.

El debate sobre la democracia también se centra en la distinción entre democracia procedimental (nominal o formal) y la democracia sustantiva (basada en valores). La crisis de la democracia representativa podría estar relacionada con la tensión entre estos dos enfoques.

Así, el análisis y estudio de estos fenómenos ha hecho que los valores democráticos como la igualdad, la libertad y la participación ciudadana vuelvan a estar en el centro de la discusión y convertirse en aspectos fundamentales para el funcionamiento de la democracia. La crisis de la democracia representativa podría estar relacionada con la erosión de estos valores y la necesidad de replantearlos sobre las bases de una realidad que se hace visible para muchos sectores de la población y de la sociedad.

La Constituyente de 1991 y la nueva Constitución política.

En un segundo momento del ensayo, se realiza una revisión de lo que fue el proceso de convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 y de la Constitución Política que fue resultado de ese ejercicio, dado que lo que hoy ocurre en Colombia está totalmente ligado a ese momento de la vida colombiana. Se describe el contexto histórico y político en el que se llevó a cabo la ANC de 1991; se analizan los logros y limitaciones de la Constitución Política aprobada y se muestra cómo la Constitución ha sido reformada y reinterpretada a lo largo del tiempo hasta la actualidad.

La asamblea constituyente de 1991 y la Consulta Popular de 2025

En un segundo momento del ensayo, se realiza una revisión de lo que fue el proceso de convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 y de la Constitución Política que fue resultado de ese ejercicio, dado que lo que hoy ocurre en Colombia está totalmente ligado a ese momento de la vida colombiana. Se describe el contexto histórico y político en el que se llevó a cabo la ANC de 1991; se analizan los logros y limitaciones de la Constitución Política aprobada y se muestra cómo la Constitución ha sido reformada y reinterpretada a lo largo del tiempo hasta la actualidad. La pregunta que nos planteamos en este escrito es: ¿Por qué las fuerzas democráticas, progresistas, de izquierda y de movimientos sociales que participaron de la ANC de 1991, no lograron sostener la iniciativa política para profundizar la democracia en Colombia? ¿Por qué después de 34 años de ese proceso, no existe una amplia y poderosa participación de los ciudadanos y comunidades populares en las decisiones políticas que determinan su futuro? ¿Qué pasó tanto en la ANC como en los años posteriores? ¿Cómo se explica esta situación de cara a la realización de una Consulta Popular convocada por el primer gobierno progresista que existe en Colombia.

Para comprender la importancia de la iniciativa del presidente Petro de convocar una Consulta Popular para enfrentar y derrotar el bloqueo institucional que desde el Congreso de la República y otras instituciones públicas ha sufrido su gobierno desde que inició su gestión, es necesario retrotraernos al momento de la convocatoria y realización de la Asamblea Constituyente de 1991, que aprobó la Constitución Política vigente en Colombia. Ello, porque fueron las fuerzas democráticas, progresistas, de izquierda y de movimientos sociales los que propusieron e impulsaron los mecanismos e instrumentos de la democracia participativa que quedaron plasmados en los artículos 40, 103 y 104 de dicha carta constitucional.

Es importante recordar que durante los años 60s, 70s y 80s del siglo XX se desarrolló un potente movimiento popular, encabezado inicialmente por las masas campesinas lideradas por la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos ANUC y por el Consejo Regional Indígena del Cauca y la Organización Nacional Indígena de Colombia. Después del Paro Cívico Nacional de 1977, se fortalece la Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación FECODE y surge la Central Unitaria de Trabajadores CUT.

Igualmente, durante la década de los años 80s, aparecen numerosos movimientos cívicos en cientos de municipios de las diferentes regiones del país, que agruparon a diversos sectores sociales que luchaban por el acceso a servicios públicos como agua potable, electrificación, construcción de carreteras, educación, salud, vivienda y comunicaciones. Al calor de esas luchas surgieron formas nuevas de articulación de las diversas organizaciones en regiones como el Cauca, Nariño, Nordeste Antioqueño, Magdalena Medio y en ciudades de la Costa Caribe como Barranquilla y Santa Marta.

Todo ese proceso de luchas populares exigía la descentralización política, fiscal y administrativa, y esa presión popular fue canalizada hacia la aprobación del Acto Legislativo N° 1 de 1985 que consagró la elección popular de alcaldes, y fue la antesala de lo que posteriormente se aprobó en la Constitución Política de 1991 (elección popular de gobernadores, la formulación del ordenamiento territorial y la democracia participativa).

Es decir, durante esas décadas de los años 60s, 70s y 80s del siglo XX, a pesar de la presencia de las guerrillas insurgentes, en forma paralela amplios sectores populares estaban creando formas de democracia directa que, por un lado, impulsaba y concretaba la consigna de “la tierra para el que la trabaja” mediante la recuperación de hecho de territorios y tierras (especialmente en el Cauca) o mediante la presión al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA para que esa institución interviniera grandes latifundios para ser parcelados y entregados a los campesinos sin tierra (especialmente en zonas de la Costa Caribe, en departamentos como Córdoba, Bolívar y Sucre).

Se puede afirmar que la oligarquía liberal conservadora que había dominado la vida política del país desde el siglo XIX, observaba con preocupación cómo, las comunidades rurales y de los barrios populares de grandes ciudades, creaban diversas formas de organización que eran un verdadero y efectivo poder “desde abajo”. Surgieron en esa época, gran parte de las organizaciones populares y sociales que están en la actualidad a la cabeza de las luchas por la tierra, por servicios públicos, por la recuperación de los derechos laborales, por la paz y la justicia social.

Sin embargo, entre la dirigencia popular más avanzada de nuestro país no existía plena consciencia de esa situación y de su potencialidad transformadora. La dirigencia vinculada a la insurgencia y otros pequeños partidos obreros y/o campesinos, tenían en mente la “toma del poder” mediante el derrocamiento de las clases dominantes al estilo de lo ocurrido en Cuba (insurrección popular apoyada por guerrillas insurgentes) o mediante una “guerra popular prolongada” como la que se realizó en China. Por lo general, despreciaban cualquier ejercicio que implicara la participación en la “democracia burguesa”. El legado de abstencionismo activo, del cual hizo parte el cura revolucionario Camilo Torres Restrepo se mantenía entre la mayoría de grupos de izquierda, a excepción del Movimiento Independiente Obrero y Revolucionario MOIR, y la expresión legal del Partido Comunista Colombiano PCC.

Esa dirigencia no estaba al tanto de los debates que surgieron dentro de la Unión Soviética sobre la forma en que las expresiones de democracia directa que surgieron durante las revoluciones de 1905 y febrero de 1917, o sea, los “soviets” (comités de obreros, campesinos y soldados) fueron absorbidos, cooptados y destruidos por el Estado soviético que, en pocos años, cerró cualquier forma democrática de participación popular en los asuntos de esa gran nación compuesta por múltiples nacionalidades. Esa situación se justificó, principalmente, por la existencia del bloqueo económico y político que implementaron las potencias imperialistas contra el joven Estado proletario y el pueblo ruso, pero, a pesar de los esfuerzos de Lenin para impedir el proceso de burocratización que alcanzó a percibir antes de su muerte, la dinámica de los hechos llevaron a que la URSS reconstruyera en gran medida, el Estado zarista que pretendían derrotar y superar, ahora con la ideología y los estandartes comunistas, pero con las mismas formas autocráticas y autoritarias de “un Estado que se colocaba por encima del pueblo”¹.

Así, en Colombia es la oligarquía la que es consciente del peligro de que esas formas de democracia directa que habían surgido desde los años 60s del siglo XX, pudieran convertirse en un poder paralelo que les disputara “desde abajo” su hegemonía política. Así, en el marco de la política neoliberal y aprovechando el ambiente de “apertura democrática” que estaba en el ambiente por efecto de los procesos de paz con el M19 y otras pequeñas guerrillas (GAQL, EPL, PRT), se utiliza la Asamblea Nacional Constituyente y la Constitución Política de Colombia para canalizar todas esas expresiones organizativas de democracia directa hacia la democracia representativa liberal.

Es así como luego de aprobada la Constitución de 1991, gran cantidad de los movimientos sociales que venían liderando las luchas sociales en todo el territorio, tanto a nivel local como regional y nacional, se involucran en la lucha política y electoral para elegir alcaldes y gobernadores, concejales y asambleístas, y apoyan algunas de las candidaturas al Congreso y la Presidencia. El movimiento indígena y más adelante las comunidades afrodescendientes que habían logrado las circunscripciones especiales, se introducen en esas dinámicas electorales que, en algunos casos les han servido para fortalecer sus procesos de autonomía y de planes de vida “propios” pero, que en general, ha servido también para generar divisiones, y también, ha generado condiciones para que la politiquería tradicional aproveche sus personerías jurídicas para descomponer y destruir procesos organizativos que tenían gran potencialidad.

Claro, entre la dirigencia más preparada y experimentada que participó en la redacción de la Constitución Política de 1991, se intentó generar –desde la norma– condiciones para ampliar y fortalecer la “democracia participativa” como quedó plasmado en los artículos 40, 103 y 104, que más adelante se reglamentaron con las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015. Sin embargo tales propósitos quedaron frustrados por el camino, los mecanismos de participación ciudadana que se aprobaron en esas leyes (referendo, plebiscito, consulta popular, veedurías, etc.), quedaron subordinados a la democracia representativa liberal en cuanto a su nivel de efectividad (ser vinculantes y obligatorias sus decisiones), y las condiciones que se aprobaron tanto para su convocatoria como para su realización tienen una serie de requisitos que, en general, son obstáculos para lograr una amplia participación de la población, como se pudo comprobar en la realización de los referendos de 2003, 2016 y 2018.

Lo importante para el momento que se vive en Colombia es comprender cuáles fueron las causas para que ese intento de ampliar y profundizar la democracia no hubiera logrado esos objetivos. Reflexionar sobre ello es indispensable para que durante el proceso de convocatoria y de realización de la Consulta Popular que impulsa actualmente el gobierno de Petro, se puedan desarrollar algunas prácticas concretas y creativas para retomar esos objetivos y anhelos democratizadores; lo que se puede alimentar y cualificar con las nuevas experiencias que se han vivido en América Latina y el mundo en materia de democracia directa y “otras democracias”.

Antes de identificar las principales causas de lo ocurrido durante los 24 años siguientes a la aprobación de la Constitución Política de 1991, es necesario revisar en forma sintética lo que ha sido la denominada “democracia restringida” existente en Colombia, para poder entender a cabalidad las circunstancias en que vivía la dirigencia democrática y de izquierda en ese momento histórico, y comprender al máximo sus ideas, propuestas y acciones, y poder tanto evaluar con objetividad ese esfuerzo sin que ello implique que en 2025 se vuelva a repetir lo ocurrido en 1991. Veamos:

– En Colombia, desde el siglo XIX, o sea, en toda su vida republicana, ha existido una democracia representativa bastante restringida y limitada. Las confrontaciones y los acuerdos se desarrollaban y hacían entre las élites conservadoras y liberales. Esa era la característica principal de la “democracia” que había heredado prácticas coloniales que excluían a la mayoría de la población de la participación política, como a campesinos, indígenas, afrodescendientes y población pobre y trabajadora no propietaria de las ciudades. Los conservadores representaban los intereses de los grandes terratenientes, y los liberales, mayoritariamente, de la burguesía comercial intermediaria de las potencias imperiales de turno (Inglaterra y EE.UU.) y minoritariamente, de sectores económicos que aspiraban a crear industria y autonomía productiva (artesanos, industriales). Es decir, en este país la democracia estaba atravesada por la violencia (asesinato de Rafael Uribe Uribe en 1914 y de Jorge Eliécer Gaitán en 1948) y de la exclusión política de la mayoría de la población. Solo hasta 1945 se establece el voto universal y en 1957 se reconoce el voto a las mujeres.

– En en la primera mitad del siglo XX, por efecto de las luchas de los trabajadores y de los pueblos indígenas impulsadas desde 1910, se presenta en 1936 la denominada “Revolución en Marcha” que encabezó el banquero liberal Alfonso López Pumarejo, que aprobó una tímida reforma agraria (ley 200 de 1936). Con ocasión de esa ley agraria, se desencadenó la acción violenta de los grandes latifundistas y fue el antecedente de la violencia de los años 50s del siglo pasado (XX).

– Esa violencia ha marcado la vida de nuestro país y aún no termina. Sin embargo, desde los años 60s del siglo XX, las luchas sociales se reorganizaron y lograron mediante la presión social y la movilización que las élites iniciaran un proceso de democratización en 1991 que incluía el ordenamiento territorial, la ampliación de la participación democrática y el reconocimiento de derechos fundamentales para toda la población, declarando a Colombia como participativa, pluricultural y multiétnica, y como un Estado Social de Derecho.

– A pesar de todas esas circunstancias, la antesala de la ANC también fue manchada de sangre democrática y popular. Cuatro candidatos presidenciales fueron asesinados en menos de un lustro: Jaime Pardo Leal de la Unión Patriótica fue asesinado el 11 de octubre de 1987; Luis Carlos Galán Sarmiento del Nuevo Liberalismo sufrió un atentado mortal en Soacha el 18 de agosto de 1989; Bernardo Jaramillo Ossa fue asesinado por un sicario el 22 de marzo de 1990; y Carlos Pizarro Leongómez, del movimiento guerrillero M-19 fue asesinado el 26 de abril de 1990. Son hechos y situaciones que influían en forma determinante en los dirigentes de aquella época y que influyeron en sus decisiones.

– En las elecciones de la Asamblea Nacional Constituyente los movimientos de carácter democrático popular lograron elegir 23 constituyentes con un 32,9% de la votación (AD-M19, 19; UP, 2; y ONIC-AICO, 2). Participaron también constituyentes no elegidos por votos en representación del EPL, PRT y GAQL (4). No obstante, aunque fue la segunda fuerza después del partido liberal que era de gobierno (35,76%), respecto al conjunto de los constituyentes representaban sólo una tercera parte de la totalidad. Además, el partido liberal se dividía entre los sectores socialdemócratas que lideraba Horacio Serpa Uribe y los neoliberales que estaban encabezados por el presidente César Gaviria Trujillo. Igualmente, algunos conservadores habían creado una fuerza política independiente que organizó Álvaro Gómez Hurtado denominada “Movimiento de Salvación Nacional”, que se mostraba relativamente progresista.

– Los resultados anteriores significaron que la Constituyente no tenía mayorías definidas. La Asamblea dispuso de una presidencia colegiada ejercida por tres constituyentes: Antonio Navarro Wolf, Horacio Serpa Uribe y Álvaro Gómez Hurtado. Se conformaron cinco comisiones temáticas (Principios, Derechos y Deberes; Ordenamiento Territorial; Estructura del Estado; Rama Judicial; Asuntos Económicos y Hacienda Pública), y las alianzas que se tejieron fueron múltiples, según los temas tratados.

– Luego de que se aprobó la Constitución de 1991, se realiza un acuerdo político entre la AD-M19 y Alfonso López Michelsen, quien se había opuesto a la reforma constitucional que impulsaba años atrás el expresidente Virgilio Barco y era la cabeza del proyecto neoliberal en Colombia desde su gobierno (1974-1978), que consistía en que quienes fueran constituyentes no podrían ser candidatos al Congreso Nacional en el período inmediatamente siguiente. No se conocen los detalles de ese acuerdo pero era evidente que las fuerzas progresistas y de izquierda serían las más perjudicadas con esa decisión dado que no contaban con suficientes figuras para ser candidatos viables. Además, Antonio Navarro aceptó el ministerio de Salud durante el gobierno neoliberal de César Gaviria, lo cual debilitó la imagen de transformación ý de cambio que se había construído a lo largo de una década, mucho más cuando a la sombra de su ministerio se aprobó la Ley 100 de 1993 que privatizó los servicios de salud creando las famosas Empresas Promotoras de Salud EPS.

Con base en este corto recuento se pueden presentar algunas respuestas a las preguntas planteadas arriba:

¿Por qué las fuerzas democráticas, progresistas, de izquierda y de movimientos sociales que participaron de la ANC de 1991, no lograron sostener la iniciativa política para profundizar la democracia en Colombia?

– Existía el temor de que si se impulsaba en forma sostenida una estrategia de confrontación con las castas dominantes colombiana y sus partidos tradicionales, no sólo estaba en peligro la aprobación de la nueva Constitución sino que las mayorías del establecimiento oligárquico avalaría una revisión constitucional de su contenido por parte de la Corte Suprema de Justicia, lo cual le quitaba el carácter de omnímoda y soberana a la ANC.

– También, se especulaba que si se intentaba ir más allá de los acuerdos entre las tres principales fuerzas representadas en la ANC, o sea, la Alianza Democrática-M19, el Partido Liberal y el Movimiento de Salvación Nacional, los sectores más reaccionarios y derecha podrían promover un golpe de Estado, aduciendo que esa Constitución iba a ser utilizada por los “comunistas” para destruir el país.

– Además, existía cierta inseguridad e incertidumbre respecto de que tanto las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia Farc-Ep como el Ejército de Liberación Nacional Eln, no participaron en ese proceso constituyente, y se mostraban reaccios a reconocer cualquier tipo de reforma progresista que, de alguna manera, deslegitimaba su acción armada insurgente.

– Igualmente, el movimiento social popular se encontraba muy disperso y se centraba en luchas sociales sectoriales y territoriales (local y regional) y en proyectos concretos, y no existía una fuerte conexión con las expresiones políticas que habían surgido en tan corto tiempo. Y, también, las agrupaciones políticas portaban concepciones reduccionistas y sindicaleras del movimiento social adjudicándole a sus organizaciones tareas exclusivamente reivindicativas.

¿Por qué después de 34 años de ese proceso, no existe una amplia y poderosa participación de los ciudadanos y comunidades populares en las decisiones políticas que determinan su futuro?

– Es evidente que no ha existido una estrategia para enfrentar las prácticas clientelistas y politiqueras que predominan en la política colombiana. A nivel local, en algunas ciudades como Bogotá, que a sido centro de migración de pobladores expulsados de los diversos territorios del país han surgido fuertes expresiones de lo que se ha denominado “ciudadanías libres”, que actúan electoralmente con cierta autonomía e independencia, pero no es la regla general. Igualmente, departamentos como Cauca, Nariño, La Guajira, y últimamente, el pacífico colombiano y la costa caribe empiezan a mostrar cierta rebeldía electoral, pero pareciera que fueran fenómenos en torno a las elecciones nacionales mientras que a nivel local y regional los feudos y clanes politiqueros y corruptos mantienen su poder.

– La división y en enfrentamiento interno entre las fuerzas progresistas y de izquierda han impedido un avance más sostenido. El sectarismo y el grupismo predominan y sólo ahora, después de experiencias fallidas como las del Polo Democrática, pareciera que se es más consciente de la necesidad de la unidad con base en una articulación planeada y consensuada entre los diversos grupos y dirigentes.

¿Qué pasó tanto en la ANC como en los años posteriores?

Por las razones que se han expuesto arriba, pareciera que hubo exceso de conciliación con las fuerzas de la tradición liberal-conservadora. El pragmatismo político, las alianzas de momento por intereses personales o grupales se pusieron por encima de los acuerdos programáticos y esa situación hace que muchas personas se aislen de la política. Hasta ahora el abstencionismo pasivo se mantiene entre cerca del 45% de la población en capacidad de votar, lo cual es un problema a resolver. La Consulta Popular tiene ese reto por delante.

¿Cómo se explica esta situación de cara a la realización de una Consulta Popular convocada por el primer gobierno progresista que existe en Colombia?

Todavía no se aborda la Consulta Popular con una mirada estratégica. Algunos sectores no evalúan ni estudian el pasado y asumen esta importante tarea con un sentido pragmático. “Se necesitan votos para pasar el umbral y no importa cómo se consigan esos votos”, dicen algunos. Otros sectores conciben la Consulta como una estrategia puramente electoral de frente a las elecciones de 2026, y por tanto, ya están pensando en “instrumentalizar” esa campaña, lo cual puede ser contraproducente para el mismo proceso.

Algunas pocas personas vienen planteando que para ser consecuentes con el espíritu transformador de algunos constituyentes como Orlando Fals Borda (qepd) y Lorenzo Muelas, además de realizar todas las tareas y actividades proselitistas, electorales y propagandistas para movilizar a las grandes mayorías nacionales, tambien se deben impulsar en los Comités de Impulso y demás organizaciones que surjan dentro de este proceso, nuevas formas de organización que sean la concreción de “otras democracias” (directa, deliberativa, “ilustrada”, plebiscitaria, digital, y también, la representativa pero limitada, reduciendo el poder de quienes son elegidos, sin tanto privilegio, y que sus cargos sean fácilmente revocables por su electorado inconforme.

El poder de oligarquía tecnológica. Los señores tecno feudales.

En un tercer momento, para comprender con mayor profundidad lo que ocurre en el campo del Estado tanto en Colombia como en el mundo, se describen los principales cambios que han ocurrido en el capitalismo y el surgimiento de una oligarquía tecnológica que se comporta como una versión posmoderna de “señores tecno feudales”, que son resultado de décadas de globalización neoliberal y grandes transformaciones tecnológicas. Se analiza el surgimiento de esa oligarquía tecnológica y su impacto en la economía y la política, a fin de mostrar cómo esas nuevas elites de “milmillonarios digitales” están desafiando no solo la democracia liberal representativa sino también, desde su “nacionalismo imperial” desconocen y destruyen todas las normas internacionales que se aprobaron después de la segunda guerra mundial que se basaban en colocar la soberanía nacional de todos los países en términos de autonomía de los pueblos y autodeterminación de las naciones.

La necesidad de “Otras democracias” para transformar la democracia liberal representativa.

Un cuarto tema que se trabaja en el ensayo, que necesariamente surge como respuesta a la crisis de la democracia liberal, es el de la necesidad de construir y fortalecer formas nuevas de democracia que efectivamente sean más participativas, inclusivas y transparentes, para enfrentar las derivas autoritarias y dictatoriales que están en pleno desarrollo en el mundo. Para hacerlo se aborda en forma sintética la revisión de la evolución de la democracia desde Grecia y Roma, pasando por la revolución francesa y estadounidense, hasta llegar al momento actual. Allí podremos ver cómo la humanidad ha construido “otras democracias” como la directa, la “representativa limitada”, la deliberativa, la “ilustrada” o del conocimiento (consejos de sabios y sabias, ancianos y ancianas), la participativa y la plebiscitaria, que en Colombia también tiene diversas manifestaciones a lo largo de su historia.

Como se planteó en los primeros apartes de este texto, la democracia representativa (liberal) ha sido la forma de gobierno predominante durante el último siglo y medio en muchos países de Occidente, enfrenta una crisis profunda en la actualidad. Se habla de colapso de la democracia. La desconfianza en las instituciones, la corrupción y la falta de representación efectiva de los ciudadanos son solo algunos de los problemas que aquejan a este sistema. En este contexto, es fundamental explorar alternativas y formas de democracia que puedan revitalizar y fortalecer la participación ciudadana, comunitaria y popular.

La democracia directa en Grecia y la democracia representativa liberal: dos modelos en contraste

Es importante empezar diciendo que la democracia directa en la antigua Grecia y la democracia representativa liberal que surgió después de las revoluciones francesa y estadounidense son dos modelos de gobierno que tienen objetivos y características muy diferentes. La democracia directa en Grecia surgió en el Estado ciudad de Atenas en el siglo V a.C. como una respuesta de parte de los campesinos (georgos) y de los artesanos (technites) a la oligarquía ateniense, que concentraba el poder en manos de los patricios. En la democracia directa, los ciudadanos (varones adultos atenienses) se reunían en la Asamblea para tomar decisiones sobre los asuntos públicos. La participación era directa y no había representantes intermedios.

El objetivo principal de ese tipo de democracia directa era administrar los asuntos públicos dándole poder y voz a todos los ciudadanos (polites, o sea, sujetos de la acción política), para contrarrestar el poder autocrático de los patricios. Claro, es importante precisar que, aunque la democracia directa era más inclusiva que las formas de poder de la oligarquía ateniense, tenía limitaciones importantes, como la exclusión de mujeres, esclavos y extranjeros. Además, un aspecto que es el más importante a resaltar en nuestro tiempo, era que los magistrados (funcionarios ejecutivos) no eran elegidos mediante el voto o comicios, sino que eran escogidos y nombrados por períodos fijos y cortos, y podían ser revocados si no cumplían con la misión que se les encomendaba. Es decir, en gran medida el aparato de Estado que surgió en esa época era controlado “desde abajo”. El pueblo no delegaba ni entregaba su voluntad soberana a los funcionarios encargados.

La democracia representativa liberal surgió después de las revoluciones francesa y estadounidense, en el contexto de la Ilustración y el liberalismo. En esa forma de organización del Estado los ciudadanos eligen representantes para que tomen decisiones en su nombre. La participación es indirecta y se limita a la elección de representantes. El objetivo de la democracia representativa es –supuestamente– proteger los derechos individuales y promover la libertad y la igualdad. Sin embargo, en sus inicios y aún en la actualidad, esos objetivos no se han logrado. Es más, en EE.UU., ese tipo de democracia igualitaria y libertaria permitía la opresión, segmentación, segregación y exclusión de las comunidades negras esclavas, a quienes se les negaban sus derechos civiles y políticos hasta hace muy pocas décadas.

Aunque la democracia representativa ha sido exitosa en muchos aspectos, especialmente aquella que se construyó en Europa en lo que se denominó “el Estado de Bienestar” como reacción, por un lado, al avance de la revolución proletaria en Rusia, y por el otro, a la crisis económica denominada la “Gran Depresión” (1929), ha sido cuestionada por su tendencia a la oligarquización (la mayoría de representantes terminan cooptados por el Gran Capital) y se produce una enorme desconexión entre los representantes y los ciudadanos.

Resumiendo, sobre las principales diferencias entre esas dos formas de democracia se puede afirmar que, la democracia directa implica la participación directa de los ciudadanos en la toma de decisiones, mientras que la democracia representativa se basa en la elección de representantes. En la democracia directa, no hay representantes intermedios, mientras que, en la democracia representativa, los representantes son elegidos para tomar decisiones en nombre de los ciudadanos, y son ellos los que controlan el aparato del Estado (burocracia y ejército). Además, la democracia directa busca frenar el poder de los poderes económicos (oligarquías) y dar voz a los ciudadanos, mientras que la democracia representativa busca proteger los derechos individuales y promover la libertad y la igualdad, creando una narrativa en donde supuestamente los ciudadanos son iguales ante la ley (lo cual es solo una falacia que, a su vez, genera el “fetichismo de la Ley”².

Es importante aclarar que la democracia directa puede ser más legítima en términos de participación ciudadana, pero puede ser más difícil de implementar en sociedades grandes y complejas, especialmente porque los “poderes fácticos” no están interesados en promoverla usando métodos adecuados que se correspondan con los avances científicos y tecnológicos actuales. Igualmente, la democracia representativa puede ser más eficiente en términos de toma de decisiones, pero puede llevar a la desconexión entre los representantes y los ciudadanos.

Formas de democracia alternativas

A lo largo de la historia, han existido diversas formas de democracia que han buscado profundizar la participación ciudadana y mejorar la representación. Algunas de estas formas son la democracia deliberativa, la participativa, la ilustrada (o consejos de ancianos o sabios), la plebiscitaria, y la digital. La democracia deliberativa se centra en la deliberación y el debate ciudadano informado para tomar decisiones colectivas. Un ejemplo es el modelo de jurados ciudadanos, donde un grupo representativo de ciudadanos se reúne para discutir y decidir sobre cuestiones públicas. La democracia participativa implica la participación directa de los ciudadanos en la toma de decisiones, a menudo a través de mecanismos como presupuestos participativos o consultas ciudadanas. La democracia ilustrada se basa en la idea de que los ciudadanos deben estar bien informados y educados para tomar decisiones efectivas, pero que en muchas ocasiones se requiere la intervención calificada de gentes expertas y experimentadas. En ella se pueden incluir la denominada “democracia de ancianos” que, en algunas culturas, como la iroquesa, los sabios ancianos jugaban un papel importante en la toma de decisiones colectivas, aportando su experiencia y sabiduría (en el pueblo nasa y misak, Cauca, Colombia, se les llama consejos de “taitas” y “mamas”). La democracia plebiscitaria implica la participación directa de los ciudadanos en la toma de decisiones a través de votaciones y referendos. La democracia digital aprovecha las tecnologías digitales para mejorar la participación ciudadana y la transparencia en la toma de decisiones.

Los pueblos indígenas, como los iroqueses o Alianza de los 5 pueblos[ La «alianza de los 5 pueblos» y los iroqueses se refieren a lo mismo, pero con diferentes enfoques. La «alianza de los 5 pueblos» o «confederación iroquesa» (Haudenosaunee) se refiere a la coalición de las cinco naciones iroquesas: Mohawk, Oneida, Onondaga, Cayuga y Seneca. Los iroqueses, como término más amplio, abarca a estos cinco pueblos y también a otros pueblos que compartían la lengua y cultura iroquesa, como los Tuscarora que más tarde se unieron a la confederación. (Nota del Autor). ] –al igual que lo hicieron muchos otros pueblos de América– desarrollaron formas de democracia que han sido influyentes en la historia de la democracia moderna. La Confederación Iroquesa, por ejemplo, es un sistema de gobierno que se basa en la participación de los miembros de la confederación y la toma de decisiones colectiva. Algunos de los padres fundadores de los Estados Unidos, como Benjamín Franklin y Thomas Jefferson, estuvieron influenciados por este sistema y lo tomaron como modelo para la creación de la república estadounidense.

La Consulta Popular como oportunidad para transformar la democracia

Como se ha planteado anteriormente, entre algunos constituyentes de la ANC de 1991, que hacían parte del movimiento democrático, progresista, de izquierda y de algunos movimientos sociales que lograron esa representación, existía el espíritu de impulsar formas y mecanismos de participación ciudadana que fueran más allá de la simple elección de sus representantes cada 4 años en municipios, departamentos y la Nación. Por ello incluyeron el tema de la democracia participativa para ser desarrollada en el futuro inmediato. Sin embargo, ni los movimientos políticos ni los sociales tenían la preparación y el conocimiento para llevar esa tarea gigantesca y verdaderamente revolucionaria al pueblo.

Además, un inmediato pasado de antidemocracia, exclusión clasista, racista y patriarcal combinado con todo tipo de violencias, no había permitido que lo más avanzado de nuestro pueblo pudiera concebir la democracia más allá del derecho al voto. No obstante, las necesidades urgentes frente al tema de la tierra, a los conflictos ambientales que han aparecido frente a los grandes proyectos minero-energéticos que afectan a bosques y fuentes de agua, a los temas relacionados con las crisis recurrentes de los precios de los productos agrícolas (café, arroz, panela, leche, cebolla, papa), la privatización de los servicios públicos domiciliarios y de la salud y educación, y muchos otros problemas, han obligado a las gentes a organizarse y a movilizarse masivamente.

Desde 2008, cuando confluye la Miga Social y Comunitaria con el paro de los trabajadores “corteros” de caña del norte del Cauca y del Valle del Cauca que enfrentaron al gobierno de Uribe y, por primera vez lo derrotaron, se inició el ascenso sostenido del movimiento social en Colombia, con los paros estudiantiles de 2011 y 2018, los paros agrarios y de cocaleros de 2013 y 2016, y las movilizaciones por la paz de la juventud citadina en octubre noviembre de 2019, que tienen su continuidad y remate con el estallido social de 2021, en donde millones de colombianos se movilizaron contra el gobierno de Duque y sus políticas antipopulares.

Por ello, en esta coyuntura cuando se tiene el primer gobierno progresista y de izquierda que tiene Colombia, la convocatoria y realización de una Consulta Popular no puede olvidar que -en gran medida- la democracia representativa “liberal” que existe en Colombia está en una profunda crisis, al igual que lo está en la gran mayoría de países del mundo occidental. La crisis de la democracia representativa es un llamado a la reflexión y la acción. Es hora de explorar y experimentar con formas alternativas de democracia que puedan profundizar la participación ciudadana y mejorar la representación.

Las «otra democracias” son formas de organización y participación “desde abajo”, que por ahora deben surgir por fuerza de la necesidad. La corrupción no va a ser liquidada y derrotada desde adentro de los gobiernos mientras la sociedad, el pueblo, las comunidades, no asuman la tarea de controlar desde sus propios procesos de organización, la forma y la manera como se ejecutan los proyectos y las obras que se le entregan a contratistas privados. Las actuales veedurías no sirven, no controlan nada, son revisores de oficio de obras entregadas y presupuestos invertidos a escondidas, con miles de trampas y de mañas, sin que los organismos de control hagan nada. Ni siquiera el gobierno progresista ha estado libre de ese mal y la única solución tiene que venir “desde abajo”. La tarea es concebir el presupuesto nacional, regional y local como “bienes comunes” y organizarse en grande para participar en la ejecución de los proyectos con fuerza y decisión, controlando los contratos de proveeduría de materiales, las compras de terrenos que se intervienen, y todos los procedimientos que implican la realización de obras o la prestación de servicios.

Es más, al proceso de la llamada “paz total” le ha hecho falta una verdadera y efectiva participación ciudadana y popular, que sea autónoma frente al Estado pero también frente a los grupos armados ilegales. Antes de que el gobierno se lanzara a impulsar ese proceso, tendría que haberse llegado a un consenso con las comunidades que más sufren el flagelo de la violencia y de las economías criminales (narcotráfico y minería ilegal) sobre cómo caracterizar a los actuales grupos que mantienen un “lenguaje insurgente” pero que mantienen prácticas básicamente delincuenciales, de extorsión, chantaje y amedrantamiento por la fuerza de la población civil. Darles carácter político sin contar con la participación y la voz de amplias comunidades que viven y sufren el conflicto, ha sido el principal error, que va en contravía de lo que el mismo gobierno propone cuando acude a la Consulta Popular.

Si entre el movimiento popular y social colombiano y los movimientos y partidos políticos que se dicen progresistas y de izquierda se acuerda una estrategia para profundizar la democracia en Colombia, no con leyes, normas y decretos, sino con hechos y acciones que empoderen a las comunidades para que construyan formas de poder paralelo, “de hecho”, efectivamente autónomo, estaríamos iniciando un nuevo camino, en donde se combinen experiencias de “autoorganización popular” con la presión sostenida frente al “Estado heredado”, que no va a cambiar de un momento a otro por el hecho de que lleguen unos cuantos funcionarios progresistas o de izquierda, como lo estamos comprobando en este instante en Colombia, y como ya lo han constatado las experiencias de Venezuela, Ecuador, Bolivia, Brasil y Argentina.

La Consulta Popular, una oportunidad y un desafío progresista

El quinto punto a trabajar es la Consulta Popular que está en proceso de ser convocada y realizada en las próximas semanas y meses. Se describe el contexto y el propósito de esa Consulta; se analizan los desafíos y oportunidades que plantea ese proceso para la democracia en Colombia y se plantea cómo la Consulta Popular puede ser un mecanismo para fortalecer la participación ciudadana y la democracia en Colombia. En este aparte se elabora un balance de la experiencia de los referendos de 2003, 2016 y 2018, y del abortado Referendo del Agua. También se abordan los temas jurídicos de la Consulta y se identifican los sujetos sociales que entrarán en tensión y dinámica política con ocasión de esa iniciativa política que va a poner a prueba a la sociedad colombiana, en donde saldrán a flote las contradicciones y conflictos que se han acumulado a lo largo del tiempo y que irrumpieron con vigor en el pasado “estallido social” de 2021.

Antecedentes

Para hacer la descripción y el análisis de la Consulta Popular convocada por el presidente Gustavo Petro, que tiene como propósito principal conseguir el apoyo ciudadano y popular para la reforma laboral que fue archivada por la comisión séptima del Senado, se hace necesario describir el contexto político y social en Colombia.

La situación política actual en nuestro país se caracteriza por varios aspectos y factores claves que influyen en la estabilidad y el desarrollo del país. Algunos de los principales aspectos tienen que ver con la estabilidad macroeconómica, los desafíos económicos y productivos, las desigualdades sociales y territoriales, la integración con el mundo, la política frente al cambio climático y la crisis ambiental, el apoyo financiero internacional, y los desafíos y oportunidades frente al tema de la paz y la seguridad.

De acuerdo al Banco Mundial (2025), Colombia ha mantenido una estabilidad macroeconómica sólida gracias a instituciones fuertes, un régimen moderno de metas de inflación y un tipo de cambio flexible. Sin embargo, el crecimiento económico ha sido insuficiente y la productividad se ha estancado en las últimas dos décadas. La economía colombiana creció un 1,7% en 2024, impulsada por el consumo privado y la inversión modesta. Se prevé que la economía crecerá un 2,4% en 2025 y alcanzará su tasa de crecimiento potencial de 2,9% en 2027.

Sin embargo, persisten desigualdades regionales y sociales significativas en el país, lo que afecta negativamente la calidad de vida de muchos ciudadanos. La pobreza disminuyó ligeramente al 31,3% de la población en 2024, pero aún hay mucho trabajo por hacer. La limitada integración global de Colombia dificulta la diversificación de sus exportaciones y el crecimiento económico. Se requieren inversiones en infraestructura y servicios públicos más eficientes para mejorar la competitividad del país.

El gobierno progresista que lidera el actual presidente Petro ha planteado objetivos climáticos ambiciosos y busca transitar hacia una economía más diversificada y resiliente frente a la crisis ambiental global y al cambio climático como parte de un colapso ambiental que los científicos del mundo entero han pronosticvado. Ello podría contribuir tanto a la sostenibilidad ambiental como a las perspectivas económicas de largo plazo, aunque los sectores económicos que siempre han disfrutado y se han beneficiado de la “economía fósil” (carbón, petróleo y gas), tienden a crear incertidumbre frente a los planes y programas de “descarbonización de la producción y economía colombiana.

El Banco Mundial BM está trabajando estrechamente con Colombia para fortalecer el desarrollo territorial y promover un modelo económico más inclusivo y sostenible. El Marco de Alianza de País (CPF) aprobado en 2024 respalda este esfuerzo (BM, 2025). El BM Tiene una cartera activa de proyectos en Colombia, incluyendo iniciativas para mejorar la calidad de los servicios de salud, promover viviendas dignas y fortalecer la democratización de la tenencia de la tierra por medio de la reforma rural integral aprobada en el Acuerdo Final del proceso de paz (Gobierno, 2016).

La nación enfrenta en este momento algunos desafíos significativos, pero también tiene oportunidades para crecer y desarrollarse de manera sostenible. La colaboración entre el gobierno, el sector privado y la sociedad civil será fundamental para abordar estos desafíos y aprovechar estas oportunidades. Sin embargo, el aspecto más importante está relacionado con la confluencia de las economías criminales (narcotráfico, minería ilegal, trata de personas, extorsión, delincuencia común, etc.) con el fortalecimiento de diversos grupos armados ilegales, que cada vez más, responden a dinámicas internacionales y ponen en cuestión los avances y esfuerzos que realiza el país, el gobierno y la población en general (Viento Sur, 2024).

El gobierno progresista ha propuesto varias reformas sociales para su discusión y aprobación en el Congreso de la República. Entre ellas, las más importantes han sido la reforma laboral, la reforma al sector salud y la reforma pensional. La reforma Laboral busca mejorar la estabilidad laboral, fortalecer los derechos de los trabajadores y regular las condiciones de contratación. Algunos de los cambios propuestos incluyen reducir la precarización laboral, fortalecer la seguridad social de los trabajadores y regular (frenar) la tercerización para reducir gradualmente el trabajo informal. La reforma laboral se centra en mejorar los mecanismos para garantizar el cumplimiento de la ley y proteger los derechos de los trabajadores, aunque, algunos expertos consideran que la solución a los problemas laborales en Colombia no pasa por flexibilizar las normas laborales, sino por generar más empleos.

La reforma al sector salud propone estructurar un modelo de atención en salud que garantice plenamente el Derecho a la Salud. Algunos de los propósitos u objetivos básicos de esa reforma tienen que ver con la definición de quiénes serán los responsables del aseguramiento y la gestión del riesgo individual, establecer cómo se gestionarán los recursos de salud, que ascienden a casi 80 billones de pesos y eliminar las EPS (Entidades Promotoras de Salud) y que los recursos económicos y financieros sean girados directamente por las Administradoras de Riesgo de Salud (ARS) a las IPS (Instituciones Prestadoras de Salud). Sin embargo, algunos expertos vinculados a los sectores que se han beneficiado desde hace 30 años de esa intermediación, advierten que eliminar las EPS podría ser un retroceso y afectar a los sectores más pobres y vulnerables.

La reforma pensional busca mejorar el bienestar económico de las personas mayores bajo principios de equidad y sostenibilidad fiscal. Algunos de los objetivos propuestos son aumentar la cobertura del programa Colombia Mayor, moderar los subsidios que se destinan a los futuros pensionados en el esquema de reparto de Colpensiones, y mejorar el marco regulatorio que afecta a los fondos de pensiones y las aseguradoras. Algunos expertos consideran que la reforma pensional es necesaria, pero que debe ser sostenible en el tiempo y no generar un costo fiscal excesivo.

La única reforma social que logró la aprobación del Congreso de la República y se convirtió en ley, fue la reforma pensional, aunque, en la actualidad está en revisión por parte de la Corte Constitucional, tanto en lo que tiene que ver con su contenido como en los procedimientos que se surtieron para garantizar su aprobación. Dicha ley es la 2381 de 2024 (16 de julio) por la cual establece un nuevo Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, la Invalidez y la Muerte de Origen Común en Colombia, estructurado en cuatro pilares: Solidario, Semicontributivo, Contributivo y Ahorro Voluntario. Este sistema busca mejorar la cobertura y equidad, asegurando que más colombianos puedan disfrutar de una vejez digna (Congreso, 2024).

En cuanto a los problemas y dificultades que se han presentado para aprobar estas reformas, tienen que ver con la resistencia de parte de algunos parlamentarios y las bancadas de oposición en el Congreso que han generado diversas clases de bloqueos legislativos, lo que ha impedido su aprobación, principalmente en el Senado. Ha sido muy difícil construir consenso debido a la interferencia de los sectores económicos poderosos (oligarquía financiera) que han manejado los Fondos de Pensiones y las EPS. También, juega en contra de las reformas el tema de los costos fiscales, dado que algunas de las reformas podrían generar costos fiscales significativos, lo que ha generado preocupación en algunos sectores: algunas de las reformas han enfrentado resistencia y bloqueos legislativos, lo que ha impedido su aprobación.

El gobierno de Petro, teniendo en cuenta el bloqueo institucional que ha impedido no sólo la aprobación de esas reformas, sino que también se ha manifestado desde las Cortes Judiciales y otras instituciones, mediante fallos y sentencias que obstaculizan las acciones y programas dirigidos a construir equidad y justicia social, ha impulsado una Consulta Popular para que los ciudadanos decidan sobre la reforma laboral. La Consulta Popular busca darle al pueblo colombiano la posibilidad de decidir directamente sobre temas fundamentales para el país.

En realidad esa iniciativa busca enfrentar el bloqueo institucional acudiendo al Constituyente Primario, para neutralizar la ofensiva conservadora que se ejecuta desde casi todas las instituciones como las cortes judiciales, el consejo de Estado, el consejo nacional electoral, la procuraduría y la fiscalía general cuando estaban dirigidos por Margarita Cabello y Francisco Barbosa. Además, se trata de presionar al Congreso en lo inmediato para que fluya la legislatura hasta el 20 de julio de 2025, y en gran medida, se adelanta la campaña electoral para fortalecer la unidad del Pacto Histórico e ir fortaleciendo una coalición más amplia.

Es también evidente que las condiciones de una Consulta Popular crean la posibilidad de impulsar con fuerza la articulación de los Movimientos Sociales a fin de que en este caso, se apoye a los trabajadores asalariados, y, que en el futuro inmediato de las elecciones de 2026 se logre el triunfo para lograr un “gobierno de continuidad progresista”, y se logre avanzar en planes y programas que garanticen los derechos de otros sectores sociales, incluyendo a los campesinos, indígenas, afros, informales, los profesionales precariados y otros.

Resumiendo, el contexto político de Colombia en esta coyuntura se caracteriza por un manejo relativamente responsable por parte del gobierno progresista de la economía y de las relaciones internacionales, pero a nivel interno, el bloqueo institucional y el cerco informativo de los medios de comunicación privados, ha generado una polarización creciente que tiene ahora, como principal escenario, la convocatoria a la Consulta Popular, que de una u otra manera, va a determinar la dinámica política en este país.

1. La Consulta Popular como mecanismo de participación ciudadana

La Consulta Popular es un mecanismo de participación ciudadana en Colombia que permite a los ciudadanos tomar decisiones directas sobre temas específicos de interés nacional o local a través de un voto directo y secreto. Este mecanismo está regulado por la Constitución Política de Colombia (artículos 103 y 170) y la Ley 134 de 1994, que establece los procedimientos y requisitos para su realización.

El artículo 103 de la Constitución Política de Colombia dice taxativamente lo siguiente:

Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará.

El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan (Constitución Política, 1991).

El artículo 170 de la Constitución Política de Colombia establece lo siguiente:

Artículo 170. Un número de ciudadanos equivalente a la décima parte del censo electoral, podrá solicitar ante la organización electoral la convocación de un referendo para la derogatoria de una ley. La ley quedará derogada si así lo determina la mitad más uno de los votantes que concurran al acto de consulta, siempre y cuando participe en éste una cuarta parte de los ciudadanos que componen el censo electoral. No procede el referendo respecto de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, ni de la Ley de Presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales o tributarias (Constitución Política, 1991).

Existen dos tipos de Consulta Popular en Colombia. La que se realiza a nivel nacional y se utiliza para decidir sobre temas de interés nacional y la que se realiza a nivel local (municipal o departamental) y se utiliza para decidir sobre temas de interés local. La iniciativa para realizar una Consulta Popular puede provenir del Gobierno Nacional, el Congreso de la República o un grupo de ciudadanos que representen al menos el 10% del censo electoral. La Consulta Popular debe ser aprobada por el Congreso de la República o por el Gobierno Nacional, dependiendo de quién haya presentado la iniciativa.

Una vez aprobada la Consulta Popular en el Congreso, se convoca a los ciudadanos a votar en un día específico. El gobierno tiene tres (3) meses para poder hacerlo. Los ciudadanos votan en un proceso de votación secreta y directa. La Consulta Popular puede tratar sobre cualquier tema de interés nacional o local, siempre y cuando no se refiera a temas que estén fuera del ámbito de la competencia del Estado o que violen derechos fundamentales. Este mecanismo es un importante logro de participación ciudadana en Colombia, ya que permite a los ciudadanos tomar decisiones directas sobre temas que les afectan y promueve la democracia participativa.

Además de las normas constitucionales (artículos 103 y 170) existen leyes que regulan la Consulta Popular como la Ley 134 de 1994, que establece las condiciones para ser promotor de una iniciativa legislativa y normativa o de una solicitud de referendo, determina la entidad que debe elaborar el formulario para la inscripción , la información que éste debe contener, la forma de redacción de la iniciativa popular legislativa y normativa , el registro de éstas y de solicitudes de referendo y los efectos de la inscripción, señalando además el trámite que debe cumplirse. Además, señala el porcentaje de respaldo que deberán tener las iniciativas populares legislativas y normativas, las materias que pueden ser objeto de la mismas ante las corporaciones públicas, forma de presentación y publicación y reglas para el trámite ante las corporaciones públicas. Así mismo, determina el respaldo que deberá tener la convocatoria de un referendo y/o consulta popular, así como la materia de los mismos, campaña, votación y adopción de la decisión.

La ley 1775 de 2015, estatutaria, es una norma que sobre el derecho a la participación democrática. El objetivo de esa la ley promover y proteger el derecho a la participación democrática en Colombia, garantizando la participación efectiva de los ciudadanos en la toma de decisiones que afecten sus vidas y el desarrollo del país. Se basa en principios para garantizar la participación efectiva de los ciudadanos, promover la inclusión de todos los sectores de la sociedad, garantizar la transparencia en la toma de decisiones y en la gestión pública, promover la rendición de cuentas de los funcionarios públicos y de los representantes de los ciudadanos.

Esta ley establece varios mecanismos de participación ciudadana, incluyendo voto o derecho a votar en elecciones y referendos. Regula el plebiscito como un mecanismo de participación ciudadana que permite a los ciudadanos decidir sobre temas específicos; el referendo que permite a los ciudadanos aprobar o rechazar leyes o decisiones gubernamentales, la iniciativa legislativa que le otorga el derecho de los ciudadanos a presentar proyectos de ley ante el Congreso de la República, las audiencias públicas como mecanismos de participación ciudadana que permiten a los ciudadanos interactuar con los funcionarios públicos y representantes de los ciudadanos. Además, establece garantías para la participación democrática, incluyendo el acceso a la información pública y la transparencia en la gestión pública, la protección de los derechos a participar en la toma de decisiones y a ser escuchados.

Igualmente, la ley garantiza la no discriminación en la participación democrática, establece instituciones y mecanismos para promover y proteger la participación democrática, incluyendo el Consejo Nacional de Participación Ciudadana que es un órgano que promueve y coordina la participación ciudadana en el país. También establece las instancias de participación ciudadana a nivel local, departamental y nacional. En resumen, la Ley 1757 de 2015 busca promover y proteger el derecho a la participación democrática en Colombia, garantizando la participación efectiva de los ciudadanos en la toma de decisiones y promoviendo la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión pública.

En cuanto a los fallos y sentencias de la Corte Constitucional sobre la materia se tienen como las principales la C-180 de 1994, C-551 de 2003 y C-150 DE 2015. La Sentencia C-180 de 1994 de la Corte Constitucional de Colombia es un fallo importante que aborda los mecanismos de participación ciudadana en el país. La sentencia destaca la importancia de la democracia participativa, que implica la aplicación de principios democráticos en esferas diferentes a la electoral, y busca fortalecer los canales de representación y promover un pluralismo más equilibrado. Este fallo de la Corte Constitucional aclara las diferencias entre plebiscito y el referendo en que no se consulta sobre un texto normativo ya formalizado, sino sobre una decisión no plasmada en un texto normativo. Precisa que el referendo puede ser derogatorio o aprobatorio, y se utiliza para aprobar o rechazar leyes o reformas constitucionales.

También aclara y precisa la naturaleza del revocatorio del mandato que es un derecho político fundamental que permite a los ciudadanos controlar a los elegidos y revocar su mandato si no cumplen con sus compromisos, y establece que la iniciativa legislativa es un derecho político fundamental que permite a los ciudadanos presentar proyectos de ley ante el Congreso. Otros aspectos importantes tienen que ver con el papel de la Corte Constitucional en el control de constitucionalidad de los mecanismos de participación ciudadana, especialmente en el caso de los referendos. Así, destaca la importancia de la participación ciudadana en la conformación, ejercicio y control del poder político.

La Sentencia C-551 de 2003 de la Corte Constitucional de Colombia destaca la importancia de la democracia participativa como un principio fundamental de la Constitución Política de Colombia. Analiza la constitucionalidad de los mecanismos de participación ciudadana, específicamente el referendo derogatorio, aclarando que la Corte Constitucional considera que el referendo derogatorio es un mecanismo de participación ciudadana que permite a los ciudadanos decidir sobre la derogación de una ley o norma. También establece los requisitos para la validez del referendo derogatorio, incluyendo el quórum mínimo de participación ciudadana para que el referendo sea válido y que se requiere una mayoría de votos para que la decisión sea aprobada. Igualmente, precisa el papel de la Corte Constitucional en el control de constitucionalidad de los mecanismos de participación ciudadana, incluyendo el referendo derogatorio. Destaca la importancia de la participación ciudadana: se destaca la importancia de la participación ciudadana en la toma de decisiones y en la conformación del poder político.

La Sentencia C-150 de 2015 de la Corte Constitucional de Colombia desarrolla la jurisprudencia sobre la Democracia Participativa. Se analiza la constitucionalidad de los mecanismos de participación ciudadana, específicamente la consulta popular y el referendo. la Corte Constitucional considera que la consulta popular es un mecanismo de participación ciudadana que permite a los ciudadanos decidir sobre temas específicos de interés nacional, regional o local, y establece las diferencias entre consulta popular y referendo, destacando que la consulta popular es un mecanismo de participación ciudadana que no tiene carácter vinculante, mientras que el referendo sí tiene carácter vinculante.

En forma taxativa la Corte Constitucional plantea lo siguiente:

Los instrumentos participativos no tienen un poder absoluto capaz de sustituir el modelo de gobierno esencialmente representativo en nombre de la voluntad popular, porque “el pueblo tiene límites para su pronunciamiento dado que la agenda la fija un grupo de ciudadanos que no actúa como poder constituyente o el Gobierno Nacional” (Corte Constitucional, 2015).

Es importante entonces, precisar que, en la práctica, desde el primer momento de vigencia de la Constitución Política de 199, era claro que para las clases dominantes colombianas esas definiciones legales son puramente formales y retóricas. En la reglamentación de esos mecanismos se plasmó la visión que eran instrumentos ocasionales y excepcionales para dirimir problemas y conflictos importantes para la sociedad en momentos y circunstancias especiales. En la jurisprudencia y en la reglamentación de los artículos constitucionales, se va precisando y limitando el alcance de los instrumentos participativos. Se aclara que no tienen un poder absoluto capaz de sustituir el modelo de gobierno esencialmente representativo en nombre de la voluntad popular, porque “el pueblo tiene límites para su pronunciamiento dado que la agenda la fija un grupo de ciudadanos que no actúa como poder constituyente o el Gobierno Nacional” (Corte Constitucional, 2015).

Además, en el proceso de reglamentación la ley aprobó una serie de requisitos formales que obstaculizan la participación amplia de las comunidades y de la población, además de los elevados porcentajes que se requieren para que estos instrumentos lleguen a buen término hacen muy difícil que, en un país con tasas de participación política tan bajas, un referendo, plebiscito, consulta popular, revocatoria o cualquier otro mecanismo participativo, supere los requisitos exigidos.

2. Experiencias previas de referendos y consultas populares en Colombia

Referendo de 2003 (Uribe): contexto, resultados y consecuencias

El Referendo de 2003 en Colombia fue un evento político significativo promovido por el presidente Álvaro Uribe Vélez, con el objetivo de aprobar 15 reformas constitucionales. El referendo se realizó el 25 de octubre de 2003, después de que Uribe asumiera la presidencia en agosto de 2002. El objetivo era implementar cambios constitucionales que fortalecieran la democracia y la transparencia en el país.

Las 15 preguntas del referendo abordaban temas como la reforma política, modificando artículos relacionados con la elección de senadores y representantes; transparencia y rendición de cuentas con medidas para aumentar la responsabilidad de los servidores públicos; regulación de la financiación de campañas políticas; ajustes al sistema pensional para garantizar su sostenibilidad y en temas de educación y saneamiento básico para priorizar recursos para estos sectores.

El referendo propuesto por Álvaro Uribe estaba orientado hacia la modernización de algunos aspectos del Estado colombiano en la perspectiva de liberalización económico-financiera del mercado, bajo un modelo de Estado mínimo que restringe su papel y limita sus funciones en dichas áreas, y racionalizar el presupuesto público. Buena parte de las medidas del referendo tendían a incrementar el cálculo en la administración estatal con el fin de eliminar los vicios que reducían la eficacia y la eficiencia económica en el funcionamiento de las instituciones públicas, como el clientelismo y la corrupción, evidentes en la compra de votos, la apropiación y el despilfarro de dinero público por parte de funcionarios estatales, los “carruseles pensionales”, y el “tráfico de influencias”.

En cuanto a la racionalización del presupuesto público, se trataba de aplicar el cálculo al manejo del mismo, con lo que buscaba generar un ahorro para subsanar el déficit fiscal proyectado en 4.0% del PIB para el 2003, tal como aparece consignado en el memorando de Política económica del Acuerdo firmado entre Colombia y el FMI en diciembre de 2002.

El primer eje comprendía dos objetivos claros: Aumentar la separación de los medios materiales de administración con respecto a los funcionarios encargados de administrarlos y se incluían medidas como la pérdida de derechos políticos para los funcionarios corruptos que hubieran cometido delitos contra el patrimonio estatal, y también, se trataba de eliminar las suplencias ocasionadas por faltas o vacancias temporales, la asignación de la prestación de los servicios administrativos y técnicos del Congreso a una persona natural o jurídica ajena a los congresistas, que desempeñaría dicha función por concurso, la ampliación de causales de pérdida de investidura, la prohibición de los auxilios con dineros públicos y la institución del voto nominal público obligatorio.

Así mismo se trataba de reforzar la profesionalización de la política, mediante la consolidación de partidos políticos fuertes y no atomizados. Se incluía aquí la reducción del Congreso, unicameral al comienzo junto con exigentes umbrales de votación, planteamiento que cedió bastante durante los debates con los parlamentarios; el aumento del umbral electoral como requisito para que los partidos o movimientos políticos obtuviesen su personería jurídica. Adicionalmente, se formulaba que aquellos partidos o movimientos que obtuvieran representación en el Congreso, las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales y las Juntas Administradoras Locales, deberían actuar como bancadas en la respectiva corporación.

En cuanto al segundo eje del referendo, orientado a gestar un ahorro para contribuir a subsanar el déficit fiscal, se dispuso congelar por dos años el gasto estatal, que incluía los salarios y pensiones de los funcionarios públicos superiores a 2 SMLM. También se dispuso congelar pensiones y salarios superiores a 20 SMLM (umbral que pasó a 25 SMLM luego de los debates en el Congreso), limitar los honorarios de diputados y concejales, aunque esta medida fue eliminada del referendo; suprimir 32 contralorías departamentales y 35 municipales, adjudicando el control fiscal a la Contraloría General y otorgándole un plazo a la Contraloría General para suprimir las contralorías municipales y respetando el período de los contratos vigentes. Finalmente, se propuso eliminar las personerías de las capitales y de los municipios de más de cien mil habitantes. Con las modificaciones hechas a estas medidas durante los debates en el Congreso los ahorros fiscales generados se redujeron.

La reducción del Congreso era contemplada además por sus consecuencias fiscales, al aminorar las obligaciones salariales y pensionales del Estado junto con el número de congresistas mediante el aumento del umbral electoral requerido para la asignación de curules. Durante los debates con los parlamentarios, ésta propuesta cambió por un Congreso bicameral reducido cuyas consecuencias políticas y fiscales pasaron a ser mínimas con respecto a las proyectadas en la propuesta inicial. Aun así, el ahorro estimado era de 650 millones de pesos anuales, por reducción del Senado de 102 miembros a 81, y de 1200 millones de pesos anuales.

Aunque la mayoría de las preguntas fueron aprobadas por los votantes, solo una pregunta alcanzó el umbral del 5% del censo electoral requerido para ser válida. Los resultados en general fueron negativos. Contó con una concurrencia del 26,62%, lo que refleja una baja participación ciudadana, aunque las preguntas formuladas y aprobadas obtuvieron entre el 86% y el 94% de votos a favor.

A pesar de la baja participación y la validez limitada de los resultados, el referendo tuvo algunas consecuencias importantes. A partir de ese momento se impulsaron reformas parciales con base en algunas de las preguntas aprobadas que se implementaron parcialmente a través de otros mecanismos legislativos. El referendo y sus resultados negativos para el presidente Uribe, generó un debate sobre la efectividad de los mecanismos de participación ciudadana en Colombia. El resultado del referendo se consideró como un termómetro para evaluar la gestión del presidente Uribe y su capacidad para impulsar reformas (Amézquita, 2009).

En conclusión, el referendo de 2003 en Colombia, promovido por el presidente Álvaro Uribe, tuvo un resultado limitado debido a la baja participación ciudadana y la falta de aprobación de las preguntas en su mayoría. Las causas de ese resultado, de acuerdo a diversos analistas estuvo en la falta de consenso y polarización, dado que el referendo se convirtió en un tema polarizador, lo que generó divisiones y falta de consenso entre los partidos políticos y la sociedad civil. Además, la complejidad y cantidad de preguntas puede haber generado confusión y desinterés entre los votantes. También falta más pedagogía y educación, no se realizó una campaña efectiva para informar a los ciudadanos sobre los contenidos y beneficios de las reformas propuestas. Igual, se subestimó la abstención lo que afectó la legitimidad y eficacia del proceso. En general, se puede afirmar que no se aprovecharon los mecanismos de participación ciudadana para generar un debate informado y constructivo sobre las reformas propuestas, y la comunicación sobre el referendo y sus objetivos no fue lo suficientemente clara, lo que puede haber generado confusión y desinterés entre los votantes.

Estos errores pueden servir de lección para la realización de la actual Consulta Popular para generar consenso y diálogo para aumentar la legitimidad y eficacia del proceso; simplificar y clarificar las preguntas para que los votantes puedan entenderlas y tomar decisiones informadas; realizar campañas de pedagogía y educación para informar a los ciudadanos sobre los contenidos y beneficios de las reformas propuestas, y prever y abordar la abstención y tomar medidas para aumentar la participación ciudadana.

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Referendo anticorrupción de 2018: contexto, resultados y consecuencias

Referendo del Agua (iniciativa popular): contexto, resultados y consecuencias

3. Análisis del momento político del país

Coyuntura política actual en Colombia

Posiciones de los partidos políticos y grupos de interés frente a la Consulta Popular

Expectativas y temores de la ciudadanía

4. La Consulta Popular sobre la reforma laboral

Preguntas planteadas para la Consulta Popular

Análisis de las preguntas y su impacto potencial en la legislación laboral

Posiciones de los sectores afectados (trabajadores, empresarios, sindicatos, etc.)

5. Desafíos y oportunidades de la Consulta Popular

Desafíos institucionales y logísticos para la realización de la Consulta Popular

Oportunidades para la participación ciudadana y la profundización de la democracia

Riesgos y posibles consecuencias de la Consulta Popular

Conclusiones y recomendaciones

Balance general de la Consulta Popular y su impacto potencial en la política y la sociedad colombiana

Recomendaciones para el gobierno, los partidos políticos, los movimientos sociales y la ciudadanía en general.

Otros temas que estoy considerando

Un análisis sobre la participación ciudadana y la democracia participativa en Colombia, así como la relación entre la Consulta Popular y otros mecanismos de participación ciudadana.

Analizar la posición de los medios de comunicación y su influencia en la opinión pública sobre la Consulta Popular.

Incluir un análisis sobre la posible instrumentalización política de la Consulta Popular y sus posibles consecuencias.

Considerar la inclusión de entrevistas o testimonios de actores políticos y sociales relevantes para enriquecer el análisis.

Amézquita Quintana, C. (2009). El referendo de 2003 en Colombia. Sectores en pugna y movilización política ante un intento de reforma del Estado. XXVII Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología. VIII Jornadas de Sociología de la Universidad de Buenos Aires. Asociación Latinoamericana de Sociología, Buenos Aires, Argentina.

Asamblea Constituyente (1991). Constitución Política de Colombia. https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=4125

Banco Mundial BM (2025). Colombia: panorama general. Informe del 23 de abril de 2025. https://www.bancomundial.org/es/country/colombia/overview

Congreso de la República (2024). Ley 2381 de 2024 (julio 16). Diario Oficial N° 52.819 https://www.colpensiones.gov.co/info/rpm/media/gaceta_700%20pensional.pdf

——————————– (1994). Ley 134 de 1994 (mayo 31). https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=330#

——————————– (2015). Ley 1757 de 2015. (julio 6). https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=62230

Corte Constitucional (1994). Sentencia C-180 de 1994. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1994/c-180-94

————————- (2003). Sentencia C-551 de 2003. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2003/c-551-03

————————– (2015). Sentencia C-150 de 2015. https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2015/c-150-15.htm

Gobierno de Colombia (2016). Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. https://www.cancilleria.gov.co/sites/default/files/Fotos2016/12.11_1.2016nuevoacuerdofinal.pdf

Universidad de Los Andes (2025). Tres puntos clave para tres reformas en Colombia. https://www.uniandes.edu.co/es/noticias/gobierno-y-politica/tres-puntos-clave-para-tres-reformas-en-colombia

Uprimny, R. (2025). Las preguntas de la consulta. Artículo de opinión publicado en El Espectador. https://www.elespectador.com/opinion/columnistas/rodrigo-uprimny/las-preguntas-de-la-consulta/

Viento Sur (2024). La situación política de Colombia hoy: perspectivas y desafíos. Artículo de Esteban Morales Estrada publicado el 14 de marzo de 2024. https://intervencionycoyuntura.org/la-situacion-politica-en-colombia-hoy-perspectivas-y-retos/

1 Sobre este tema los mejores aportes los hizo Charles Bettelheim en su texto “La lucha de clases en la URSS” (primer y segundo período). (Nota del Autor) ]

2 El «fetichismo de la ley» se refiere a la creencia o idealización excesiva de la ley como una fuerza mágica capaz de transformar la realidad social por sí sola, sin considerar la necesidad de otros factores como la implementación, la financiación y el apoyo social. Es una especie de culto a la ley, donde se le atribuyen poderes que no posee, ignorando que su éxito depende de la realidad material y de la voluntad política. (Nota del Autor).